En parcourant les centaines de pages des deux projets de loi sur le budget 2027 et la programmation pluriannuelle, présentés le 7 octobre par le ministre des Finances, on comprend que 2027 sera une année historique pour l’économie luxembourgeoise. Pour la première fois, notre PIB devrait dépasser la barre symbolique des 100 milliards d’euros. On pourrait s’en réjouir. Pourtant, il nous faut constater que, depuis maintenant de longues années, la progression du PIB en valeur est davantage portée par l’inflation que par la croissance réelle. Ce que nous dit également la documentation budgétaire, c’est qu’en 2027, nos dépenses publiques franchiront pour la première fois la barre des 50 milliards d’euros.
Le premier chiffre témoigne du chemin parcouru par notre économie. Le second doit nous interroger sur la trajectoire que nous sommes en train de prendre. Le Gouvernement revendique une politique « résolument anticyclique » pour soutenir une économie confrontée à une croissance modérée et à un environnement international particulièrement incertain. Le raisonnement se défend. Le Luxembourg n’est évidemment pas une île : guerres, tensions géopolitiques, fragmentation du commerce mondial, concurrence accrue entre les grandes puissances, prix de l’énergie structurellement plus élevés en Europe et croissance anémique de la zone euro pèsent directement sur une économie aussi ouverte que la nôtre.
Le STATEC ne prévoit d’ailleurs que 1,9% de croissance réelle en 2027, après 1,2% cette année. Pour la quatrième année consécutive, la croissance du PIB luxembourgeois resterait inférieure à celle de la zone euro, alors que, sur l’ensemble de la période 2000-2019, la croissance luxembourgeoise avait été environ deux fois plus élevée.
Le sujet du budget 2027 n’est dès lors pas de savoir si l’État doit soutenir l’économie. Il doit le faire, car les circonstances l’exigent. Le vrai sujet est de savoir comment cibler, prioriser et éviter qu’une politique de soutien temporaire ne se transforme progressivement en hausse permanente du poids de l’État dans l’économie. C’est là que commence le débat essentiel : celui du passage d’une culture de la dépense à une culture de l’arbitrage.
L’évolution des dernières années mérite d’être regardée avec un peu de recul. En 2000, les dépenses publiques représentaient environ 38% du PIB luxembourgeois. En 2010, 42%. Elles s’approchent aujourd’hui de 50%. Plus préoccupant encore : la trajectoire prévue ne montre pas vraiment de retour en arrière. Après un pic à 49,9% en 2027, le ratio resterait encore à 49,2% du PIB en 2030, sous condition que la croissance du PIB atteigne 2,4%, comme le prévoit le STATEC.
Des dépenses régulièrement révisées à la hausse
Le problème n’est évidemment pas que l’État dépense. L’État doit investir, assurer la cohésion sociale, former, protéger, construire des infrastructures, accompagner les transitions. Le problème apparaît lorsque la dépense augmente durablement plus vite que la richesse permettant de la financer, au point de rigidifier progressivement tout le budget. Et plus vite également que ce qui avait été voté un an plus tôt : les dépenses anticipées pour 2026 devraient dépasser les dépenses votées pour la même année de 1,6 milliard d’euros !
Le Gouvernement met, à juste titre, l’accent sur un niveau historiquement élevé d’investissements publics. Mais, pour l’Administration centrale, les investissements directs et indirects atteindraient 4,47 milliards d’euros en 2027, soit 0,7% de moins qu’en 2026, pendant que les dépenses totales progresseraient de 6,5%. La part des investissements dans les dépenses totales reculerait de 13,8% en 2025 à 12,4% en 2027, puis à 12,2% en 2030. Dans le même temps, les rémunérations publiques progresseraient en 2027 de 6%, les prestations sociales en espèces de 10% et celles en nature de 11,7%.
Le contexte économique actuel peut certes justifier une politique anticyclique visant à soutenir le pouvoir d’achat. Mais dans une économie particulièrement ouverte comme celle du Luxembourg, il convient d’agir, davantage sur l’offre, notamment par des investissements qui renforcent la compétitivité, la productivité et donc le potentiel de création de richesse des entreprises.
Ce paradoxe mérite d’être souligné : nous investissons beaucoup, mais ce sont surtout les dépenses courantes qui grossissent. Or ce sont précisément les dépenses d’investissement (infrastructures, digitalisation, recherche, énergie, logement…) qui préparent notre capacité productive future. À long terme, la meilleure protection de l’investissement public n’est donc pas d’augmenter constamment le budget. C’est de mieux maîtriser ce qui le rigidifie.
Des comptes améliorés … par les recettes
Le déficit public prévu pour 2027 peut, à première vue, donner une impression plus rassurante. Il diminuerait de 1,1% à 0,6% du PIB, soit 570 millions d’euros. C’est positif. Mais regardons là encore ce qui produit cette amélioration : les dépenses augmentent de 6,3%, tandis que les recettes progressent de 7,5%.
Certaines prévisions sont particulièrement dynamiques. Les recettes de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) passeraient de 3,8 milliards d’euros en 2026 à 4,75 milliards en 2027, soit +25%. Le budget explique cette évolution par la conjoncture attendue, la bonne tenue du secteur financier, mais également par l’accélération du traitement de déclarations fiscales accumulées. L’impôt minimum « Pilier 2 » rapporterait pour sa part 200 millions d’euros, contre 80 millions cette année.
Tant mieux si les recettes sont au rendez-vous. Mais une règle de prudence devrait guider toute politique budgétaire : une recette peut disparaître très rapidement. Une dépense structurelle, beaucoup moins.
D’autant que le déficit consolidé masque trois réalités très différentes. En 2027, l’Administration centrale resterait déficitaire de 1,95 milliard d’euros, tandis que les communes dégageraient un excédent de 459 millions et la Sécurité sociale de 920 millions (en grande partie le résultat de la hausse des cotisations et de transferts de l’Etat central). L’Administration centrale ne retrouve donc pas l’équilibre ; son déficit augmenterait même légèrement en valeur absolue par rapport à 2026.
La Sécurité sociale ne peut pas davantage être considérée comme une source durable de confort budgétaire. Son excédent tomberait de 920 millions d’euros en 2027 à 147 millions en 2030, sous l’effet d’un puissant effet ciseaux négatif entre recettes et dépenses. Vieillissement de la population oblige, le nombre de pensionnés devrait augmenter deux fois plus rapidement que l’emploi au cours des quatre prochaines années, ce dernier étant bien moins dynamique que dans le passé.
Le milliard silencieux
Ce sont les premières manifestations de contraintes qui ne feront que s’accroître : vieillissement, santé, dépendance, défense, logement, transition énergétique, nouvelles décisions européennes. Et, à partir de 2028, viendra s’y ajouter une réforme de l’imposition individuelle dont le coût budgétaire est estimé à 880 millions d’euros la première année, puis près d’un milliard par an à l’horizon 2030.
Il est un autre chiffre du budget qui mérite davantage d’attention : celui des intérêts de la dette. La dette publique luxembourgeoise resterait sous la barre symbolique des 30% du PIB selon le scénario central, mais la franchirait dès 2028 si la croissance était un demi-point inférieur à la prévision. Rien d’alarmant à ce stade. Mais en valeur absolue, notre dette passerait tout de même de 23,75 milliards d’euros en 2025 à 33,70 milliards en 2030.
Sous l’effet cumulé de la progression de l’encours et de la remontée des taux obligataires, la charge d’intérêts passera de 316 millions d’euros en 2025 à 657 millions en 2027, puis 959 millions en 2030. Près d’un milliard d’euros par an pour rémunérer la dette : c’est presque autant que le coût annuel de la future réforme fiscale. Ce milliard ne financerait ni la construction de logements, ni une infrastructure de mobilité, ni un laboratoire de recherche. Il serait le prix budgétaire de nos choix passés.
Passer de l’addition à l’arbitrage
Tout cela ne signifie pas que le budget 2027 est dépourvu de bonnes orientations. La nouvelle baisse de l’IRC, dont le taux supérieur passerait de 16% à 15%, améliorerait incontestablement l’attractivité fiscale. Le relèvement de 18% à 21% de la bonification d’impôt pour certains investissements digitaux et énergétiques encouragerait la transformation des entreprises. Ce sont deux mesures que nous applaudissons.
Une évolution qui paraît plus modeste, mais qui pourrait annoncer un véritable changement de méthode, est la limitation du « numerus clausus » à 999 postes. Ce frein louable intervient après une progression de 53% des effectifs des ministères et administrations de l’Etat entre 2015 et 2026, et alors que plus de 2.000 postes avaient été demandés par les administrations pour 2027.
Il s’agit là d’un arbitrage responsable. Il ne s’agit pas de vouloir faire rétrécir l’Etat. Il s’agit d’admettre que ses ressources ne sont pas infinies et que, par conséquent, toute nouvelle priorité doit conduire à s’interroger aussi sur les anciennes. Le potentiel de la digitalisation et de l’intelligence artificielle doit également être intégré dans l’organisation et la gestion des ressources humaines dans la fonction publique et les administrations étatiques.
Notre méthode budgétaire devrait désormais tenir en trois verbes : plafonner, évaluer, réallouer.
Plafonner la progression des dépenses afin que celle-ci ne dépasse pas la croissance nominale du PIB, sauf circonstances exceptionnelles dûment justifiées. Évaluer les politiques publiques sur leurs résultats et non sur les moyens qu’elles consomment. Réallouer les ressources lorsque des dispositifs ont perdu leur utilité, lorsqu’ils produisent trop peu de résultats ou lorsque de nouvelles priorités deviennent plus urgentes.
L’interminable crise du logement qu’affronte notre pays offre à cet égard un terrain d’expérimentation très pertinent. L’action publique ne peut plus seulement se mesurer en milliards d’euros mobilisés. Elle doit se mesurer en nombre de projets engagés, de permis délivrés et, in fine, de logements construits. C’est ce changement de perspective qu’il faut désormais appliquer à l’ensemble de l’action publique.
Le Luxembourg n’a pas besoin d’une cure d’austérité. Il a besoin de quelque chose de plus ambitieux et de plus exigeant : apprendre à choisir. Pendant longtemps, la croissance de notre économie et de nos recettes nous a permis d’ajouter de nouvelles dépenses sans véritablement remettre en cause les anciennes. Mais le monde change. Les besoins vont continuer à augmenter alors que les moyens vont devenir plus rares. Nous ne pourrons pas répondre à tous ces défis en empilant indéfiniment les dépenses.
Car la maîtrise de la dépense publique n’est pas l’ennemie de notre ambition collective. Elle en est désormais la condition.
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