Pour une évaluation plus systématique des dépenses publiques

Au moment où la Chambre de Députés s’apprête à adopter le budget 2019 (et le budget pluriannuel 2019-2022), la question des dépenses publiques se pose avec une acuité particulière. Ce sujet est souvent évoqué, certains se plaignant de dépenses insuffisantes pour satisfaire les besoins de la population, d’autres à l’inverse d’une véritable gabegie publique au Luxembourg, qu’il importerait de corriger aussi rapidement que possible. Qu’en est-il en réalité ? Le présent blog fait le point de manière dépassionnée, en examinant le niveau des dépenses publiques par tête en comparaison internationale, puis l’évolution des dépenses dans le temps, depuis 2000 (le passé) et jusqu’en 2022 (le futur tel qu’il est escompté par le projet de budget 2019).

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Projet de budget 2019 : the sky is the limit ?

La nouvelle ébauche budgétaire a été déposée à la Chambre des Députés le 5 mars. Elle comporte des aspects intéressants et novateurs, qu’il convient de saluer. Sur le versant un peu plus critique, il faut se demander cependant si le Luxembourg n’est pas en train de « brûler ses cartouches » sur le plan budgétaire, alors que l’incertitude tend à se généraliser et la conjoncture à se tasser. En effet, rien n’est jamais sûr au sein d’une des économies les plus ouvertes du monde, exposée à nombre de facteurs de volatilité – positifs ou négatifs.

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Gouvernement(s) : quel bilan, quels défis, quels no-gos ?

Au moment où une législature s’achève, il me paraît judicieux de tirer un premier bilan de l’expérience gouvernementale. Une évaluation forcément incomplète à ce stade, car c’est souvent avec un certain recul – voire même un recul certain – que peut être correctement appréhendée une politique forcément multiforme et dont certains effets ne se dévoilent qu’au fil du temps. Un bilan nécessaire cependant, car il souligne les défis auxquels sera confronté le prochain Gouvernement, qui ne disposera certainement pas d’une éternité pour poser ses premiers jalons et mettre en œuvre les réformes requises.

Quel bilan ?

Il me semble qu’on puisse inscrire au crédit du Gouvernement actuel les initiatives liées notamment au « processus Troisième Révolution Industrielle », visant à favoriser une croissance plus qualitative, assise sur des gains d’efficacité plutôt que sur l’utilisation croissante de ressources non extensibles à l’infini (l’emploi frontalier, par exemple). Je note aussi la volonté de diversifier l’économie – en direction du spatial par exemple – et d’accroître son intensité en recherche et développement. Le tout a été mis en œuvre sans négliger la place financière, comme le montrent les efforts de promotion des Fintech et les actions accomplies afin de favoriser la transparence fiscale – qui sont essentielles autant pour la réputation internationale du Luxembourg que pour le fonctionnement au jour le jour de nos sociétés financières.

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Pensions : contre le statu quo

L’IGSS a récemment diffusé son « Bilan technique du régime général d’assurance pension – 2016 »[1], un document riche d’enseignements et qui met clairement en relief la nécessité absolue de remettre sur le métier la réforme des pensions.

Depuis de nombreuses années déjà, la Chambre de Commerce met en exergue cette hypothèque, pour notre modèle économique et social, que constitue le financement des pensions. Dans son avis publié en avril 2012 à propos de ce qui allait devenir la loi du 21 décembre 2012 portant réforme de l’assurance pension [2], la Chambre de Commerce estimait que les ajustements techniques proposés dans cette réforme (soit schématiquement une diminution graduelle des taux de majoration proportionnelle, un renforcement des règles anti-cumul et l’introduction sélective de modérateurs du réajustement des pensions aux salaires réels) étaient insuffisamment incisifs pour assurer durablement le financement du régime de retraites. Elle affirmait même qu’un véritable « âge d’or économique » serait requis afin de minimiser les effets de la catastrophe annoncée et qu’une réforme future était « d’ores et déjà implicitement nécessaire ».

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L’équation budgétaire : surplus virtuels + vrais déficits = endettement croissant

Le Gouvernement a présenté le 12 octobre dernier non seulement le budget 2017, mais également, pour la 3ème fois, le projet de budget pluriannuel (2016-2020 en l’occurrence). Malgré qu’on peut qualifier ce projet de « budget de croissance », alors qu’il se base sur des performances économiques ambitieuses, je décèle dans cette mouture budgétaire un goût de « trop peu ».

Trop peu du point de vue de la forme même du budget, tout d’abord. Il y aurait beaucoup à dire à ce propos, mais je me cantonnerai ici à la nécessité de simplifier le format du « paquet » budgétaire, en opérant une distinction plus nette qu’actuellement entre, d’une part, le budget annuel avec ses multiples articles, et, d’autre part, la programmation budgétaire pluriannuelle. Cette dernière ne peut  se baser sur une approche « par article » détaillée. En d’autres termes, elle ne peut se contenter de n’être qu’une sorte de redite du budget de l’Etat avec davantage de colonnes… La programmation en question doit plutôt tracer le cadre général de la politique budgétaire, fixer les accents et les priorités politiques pour les années à venir et la façon dont ils s’inscrivent dans un horizon de moyen terme. Continue reading

Nouvel objectif : déficit budgétaire ?

En chargeant la barque avec une réforme fiscale pro-cyclique, le Gouvernement a privilégié à l’objectif initial de consolidation un objectif de redistribution « tous azimuts », au demeurant encore trop peu ciblé vers les personnes réellement en détresse sociale. Le « Zukunftspak » est devenu à l’occasion du budget 2016 un « Zukunftspäckchen », avant de se muer en « Emverdeelungspak », au prix fort de l’abandon potentiel de l’assainissement des finances publiques. Le dernier avis budgétaire de la Chambre de Commerce avait été intitulé : « Le relâchement budgétaire, une menace pour le modèle luxembourgeois ? ». Nous y sommes… Espérons que la conjoncture demeure clémente ! Continue reading

Réforme fiscale – Social : oui ! Attractivité : non !

Le « secret » a finalement été levé plus tôt qu’attendu: le 29 février – journée un peu « fuyante » qui ne revient que tous les quatre ans – a été choisi pour révéler les intentions du Gouvernement en matière de réforme fiscale. Il semble que la simplification fiscale attendra : un large spectre de mesures un peu disparates a été dévoilé concernant la fiscalité des ménages et des entreprises. Continue reading

Réforme fiscale : the companies are watching you !

Si la teneur de la réforme fiscale demeure un secret jalousement gardé dont les contours ne seront dévoilés qu’à l’occasion du discours sur l’état de la nation (voire quelques jours auparavant dans le cadre d’une tripartite), certains axes semblent toutefois acquis : une hausse du crédit d’impôt pour salariés, l’abolition de la fameuse « contribution pour l’avenir des enfants » (jamais introduite car devenue entretemps « impôt d’équilibrage budgétaire temporaire »), l’aplanissement de la prétendue « bosse des classes moyennes », des mesures pour les familles monoparentales. La neutralité budgétaire de la réforme, un des principes maîtres au départ de la réforme, semble par ailleurs appartenir au passé. La conjoncture et le Zukunftspak (qui a été à la base présenté pour concourir à l’assainissement budgétaire) sembleraient avoir donné lieu à une « marge de manœuvre », de sorte que des allégements fiscaux seraient désormais envisageables.

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Tax reform: squaring of the circle? Not necessarily!

The Government is planning to introduce a major tax reform that is set to take effect on 1 January 2017. Such an ambitious and far-reaching reform needs to be prepared meticulously given that taxation, directly or indirectly, affects all aspects of a country’s economic and social life – and this is particularly true in Luxembourg. A well-designed and fully coherent tax reform requires a constructive dialogue between the main “movers and shakers” of our economy and it is only through such dialogue that all the relevant information can be taken into account. It is with this in mind that I would like to shed light on a number of broad principles of Luxembourg taxation and to highlight a number of safety barriers for tax reform.

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