Projet de budget 2020 : le quantitatif l’emporte à nouveau sur le qualitatif

Le discours sur l’Etat de la Nation l’avait effleuré, la présentation du budget de l’Etat pour les années 2020-2023 à la Chambre des Députés ce lundi 14 octobre le confirme : la protection du climat est au cœur des préoccupations gouvernementales et sera la toile de fond de nombreuses mesures à venir. La gratuité des transports en commun, le soutien à l’électromobilité, aux alternatives à la mobilité individuelle et au moteur à combustion, l’extension du tram, l’aménagement des gares ou encore les investissements accrus dans les énergies renouvelables sont autant d’exemples.

Si développement économique et objectifs climatiques ambitieux ne sont pas antagonistes, comme le rappelait justement le Premier Ministre dans son discours sur l’Etat de la Nation, il n’en reste pas moins que le Luxembourg ne doit pas tomber dans le piège de la surabondance des mesures, sans en évaluer l’efficience. Le rapport entre les coûts et les bénéfices doit systématiquement être évalué ex ante, afin d’éviter la mise en place d’incitations, de soutiens ou encore d’aides qui ne rencontreront jamais l’objectif visé.

Si les annonces que nous pourrions qualifier de « ce à quoi nous nous attendions » sont relativement nombreuses dans ce budget 2020-2023, la partie « ce que nous espérions mais qui est absent » ne l’est malheureusement pas moins, et nous restons sur notre faim dans plusieurs domaines.

Tout d’abord, en matière de logement, défi du Luxembourg par excellence. Si, selon le budget, « […] ce sont surtout les mesures soutenant l’offre qui font l’objet de l’effort financier le plus important », et qu’un « Fonds spécial de Soutien au Développement du Logement » sera créé, les mesures individuelles de soutien à la demande ne sont pas pour autant revues à la baisse. Or le décalage temporel entre ces deux types de mesures est important : alors que le soutien de la demande sera effectif immédiatement, l’augmentation de l’offre, via des projets de construction de logements dits « d’envergure », ne sera pas effective avant un certain nombre d’années.

Une large panoplie de mesures est pourtant à portée de mains : allègement des procédures d’autorisation en matière d’urbanisme et d’environnement, le tout pour favoriser une délivrance accélérée des autorisations à bâtir par le niveau communal ; mobilisation accrue des terrains déjà réglementairement assignés à l’habitat ; ou encore accroissement de la densité résidentielle du bâti, via une augmentation, dans les quartiers où cela s’avère approprié, des coefficients d’utilisation maximale du sol. Il s’agit de mesures dont les effets se feraient ressentir dans des délais plus raisonnables. Il va sans dire que ces mesures doivent venir compléter, et non remplacer, un processus visant à dynamiser l’offre. De telles initiatives sont indispensables dans le contexte d’une hausse des prix immobiliers désormais sur une pente annuelle de 11% environ, ce qui est corrosif tant pour la cohésion sociale que pour l’attractivité économique du Luxembourg.  

Ensuite, si la croissance qualitative a été citée une fois lors du dépôt du budget, il n’en est pas de même dans les 1.183 pages qui composent les volumes 1 et 2, ce qui tend à démontrer que le passage de la théorie à la pratique a du mal à se matérialiser. Or si le Luxembourg se positionne, en cette année 2019, à la 18e place du classement mondial de compétitivité du World Economic Forum (WEF), il peine, selon ce même classement, à offrir à ses entrepreneurs un écosystème d’innovation favorable à leur réussite.  C’est pourtant bien sa qualité de « first mover advantage » qui a fait la force de notre pays à de très nombreuses reprises. La conservation de notre triple A passera donc par la mise en œuvre d’un modèle économique agile et qualitatif.

Après ces aspects « qualitatifs » primordiaux, j’en viens aux éléments plus quantitatifs du budget, où certaines de nos attentes sont déçues.

Procédons dans l’ordre : les recettes d’abord. Considérées de manière globale (soit en comptabilité européenne harmonisée et pour l’ensemble des Administrations publiques), ces dernières se seraient montées à 28.252 millions d’euros en 2019, contre 24.526 millions en 2017 – une hausse (certes nominale) de près de 4 milliards d’euros en l’espace de deux années seulement… Cette véritable explosion résulte notamment d’un accroissement soutenu des recettes provenant des impôts sur le revenu des sociétés (sans compter l’impôt sur la fortune – dont ne sont redevables que les sociétés – et la taxe d’abonnement).

Les pouvoirs publics peuvent donc remercier les entreprises. En effet, en  2017 et 2018, le produit de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) a augmenté de respectivement 20% et 19% selon les comptes nationaux. Les estimations pour 2019 figurant au projet de budget font état d’une nouvelle flambée du montant de cet impôt, de quelque 13% par rapport au compte 2018. Soit une hausse cumulée de 60% en trois ans, qui équivaut à 1 milliard d’euros environ.

Une partie de ces recettes additionnelles reflète le dynamisme de nos entreprises en particulier et de l’activité économique en général, mais sans doute également des facteurs plus temporaires, susceptibles de se retourner dans un avenir proche – je songe par exemple à la perception accélérée de l’impôt liée à la digitalisation de la collecte. C’est là une source de vulnérabilité pour nos finances publiques, qui s’ajoute aux risques économiques généraux dans un environnement mondial désormais très mouvant, à la forte incidence des cours boursiers sur certaines recettes (la taxe d’abonnement en particulier), à un « Tanktourismus » intrinsèquement fragile et aux retombées budgétaires forcément imprécises à ce stade de la prochaine réforme fiscale.

Ces recettes actuellement dynamiques, mais susceptibles de subir un décrochage dans un avenir proche, font face à des dépenses nettement plus rigides. Ainsi, les dépenses totales des Administrations publiques se sont accrues de 6,1% par an de 2000 à 2018 – en d’autres termes, elles ont quasiment triplé sur cet horizon. Elles progresseraient encore de quelque 7,1% en 2019 (davantage qu’en 2018, ce qui ne témoigne guère d’une remarquable maîtrise des dépenses) et de 6,3% en 2020. Le taux décélérerait sur la période 2021-2023, tout en demeurant supérieur à 4%, cependant.

Les investissements publics demeurent élevés en comparaison internationale, ce qui concourt à renforcer la « qualité » des dépenses publiques. La formation de capital des Administrations publiques passe de 3,88% du PIB en 2018 à 4,25% en 2023, soit un accroissement particulièrement bienvenu compte tenu des besoins en infrastructures de logement, de transports, de voiries qu’exige une croissance économique soutenue et insuffisamment qualitative. Notons également qu’un tel niveau d’investissements publics, de l’ordre de 4% du PIB, est appréciable sans cependant être exceptionnel d’un point de vue luxembourgeois. La moyenne 2000-2018 s’est en effet établie à 4,13% du PIB. Enfin, en 2020 la formation de capital « nettoyée » de l’impact de l’acquisition d’un avion militaire n’augmenterait que de 3,8% en termes nominaux, soit une hausse inférieure à celle du PIB en valeur (+4,7% attendus pour 2020).

La rémunération des employés publics a été davantage « cajolée » par les autorités si on en croit les chiffres officiels, puisque ce poste passerait de 8,91% du PIB en 2018 à 9,38% en 2023. Contre 8,78% « seulement » pour la moyenne observée de 2000 à 2018. Une telle évolution n’est guère surprenante, compte tenu notamment des engagements supplémentaires prévus dans les documents budgétaires, portant sur 1 800 unités pour la seule année 2020. Au total, la rémunération publique totale augmenterait de quelque 33% de 2018 à 2023, ce qui correspond à 1 748 millions d’euros de dépenses additionnelles. Par comparaison, ce montant excède le triple des dépenses totales actuelles du Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche.

Il est évident que l’accroissement démographique nécessite un développement continu des services publics. Cependant, notre modèle extensif sans gains de productivité notables – par exemple à travers une gouvernance publique plus efficiente, l’abolition de procédures anachroniques ou superflues, un recours accru à la digitalisation ou à la formation professionnelle continue auprès du secteur public, etc – requiert mécaniquement un nombre toujours croissant de fonctionnaires et employés publics. Il est cependant improbable qu’en absence d’une ouverture plus marquée de la fonction publique aux ressortissants étrangers, cet important besoin en ressources humaines additionnelles puisse être satisfait.

La résultante de ces évolutions de recettes et dépenses serait, selon le Gouvernement même, un affaissement des excédents budgétaires – qui ont certes le mérite d’exister : le Luxembourg se compare favorablement à nombre d’autres pays de ce point de vue. Mais les surplus des Administrations publiques subiraient une solide cure d’amaigrissement de 2018 (1,6 milliard) à 2020 (757 millions). Le solde de l’Administration centrale passerait dans le même temps de +263 millions en 2018 à -83 millions en 2019 (un déficit, donc) et à -640 millions en 2020. Une sensible amélioration des soldes se manifesterait certes par la suite, mais ce résultat espéré suppose une maîtrise toujours bien hypothétique (et assez tardive…) des dépenses. J’appelle de mes vœux une telle parcimonie, mais l’expérience de ces 20 dernières années ne m’incite pas à être démesurément confiant à cet égard.

Qu’en est-il, dans ce contexte, de l’évolution du patrimoine financier public ? La dette publique repasserait en deçà du seuil des 20% du PIB dès 2020 et continuerait à décliner par la suite. Si du moins les autorités ne ratent pas leur cible de PIB – ce dernier serait de l’ordre de 76 milliards en 2023 selon les documents budgétaires, contre 60 actuellement.

Cette dette publique irait certes de pair avec le Fonds souverain (perspective intergénérationnelle), avec un fonds de rééquilibrage (perspective conjoncturelle) et avec le Fonds de compensation du régime général de pension – sans compter diverses participations de l’Etat non intégrées à ces fonds. Ces derniers seront analysés en détail dans l’avis budgétaire de la Chambre de Commerce. Mais je tiens d’emblée à attirer l’attention sur les montants limités (ou inconnus à ce stade : seul le vieux « Fonds de crise » figure dans l’annexe sur les fonds, sans référence aucune au « Fonds de rééquilibrage ») des dotations aux deux premiers fonds – il leur sera dès lors difficile de mener à bien des missions par ailleurs éminemment respectables – et sur le fait que le troisième, plus plantureusement alimenté, risque de voir ses actifs disparaître dans les décennies à venir à cause de cette « bombe à retardement » que constituent les pensions.

Sans compter la nécessité de financer une véritable « stratégie d’avenir du Luxembourg », conjuguant attractivité économique (rappelons que le taux nominal d’imposition de nos sociétés est toujours supérieur à la moyenne de l’Union européenne), cohésion sociale et transition environnementale, il conviendrait au passage de doper la progression de la productivité et dans la même foulée la croissance potentielle – en jouant sur le cadre institutionnel, la fiscalité, une réglementation plus souple ou encore un sursaut en matière de digitalisation, d’éducation, de formation et d’innovation. Une « sortie par le haut », en quelque sorte, que le projet de budget ne fait qu’effleurer. On peut également regretter le caractère peu novateur quant à la forme et la structuration du projet de budget. Ainsi, la programmation pluriannuelle est davantage une collection assez disparate d’articles budgétaires qu’un véritable ancrage stratégique de l’action future des Administrations publiques.

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