De l’accumulation des déficits à la crise de la dette publique

Le budget est l’outil financier à travers duquel l’Etat intervient dans la sphère économique et social. Il se compose de l’ensemble des recettes et des dépenses utilisées par l’Etat en tant que moyen d’intervention tant sur le plan économique que sur le plan social. Le budget de l’Etat n’est rien d’autre qu’une collection exhaustive et annuelle de l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat. D’après la législation en vigueur au Grand-Duché de Luxembourg, toutes les recettes et toutes les dépenses envisagées pendant l’année en question doivent être obligatoirement renseignées au budget de l’Etat.

La différence entre les recettes et les dépenses de l’Etat est appelée « solde public ». Si les recettes sont supérieures aux dépenses, l’Etat est en situation d’excédent budgétaire. Si, par contre, les dépenses dépassent les recettes, l’Etat affiche un déficit budgétaire. Dans cette deuxième situation, le solde négatif de l’Etat doit être financé, soit par une épargne accumulée antérieurement, soit par l’endettement, soit par une combinaison de ces deux options.

Comme dans le cas du ménage, un déficit intempestif de l’Etat n’est pas synonyme d’une situation d’endettement dangereuse, voire intenable. Comme pour les ménages, des imprévus peuvent contraindre un Etat à devoir momentanément dépenser plus qu’il n’engrange (conjoncture morose et hausse du chômage, intervention publique pour stabiliser le secteur financier, etc.). Comme pour les ménages, un solde négatif temporaire n’est donc guère menaçant. Par contre, c’est l’accumulation de déficits, pendant des années, pendant des décennies, qui est hautement dangereuse. Les économistes font souvent appel à l’analogie de la baignoire pour expliquer les concepts de déficit, d’une part, et de dette publique, d’autre part : l’eau qui coule du robinet est le déficit, la dette étant le niveau d’eau présent dans la baignoire. Si les flux (l’eau qui coule) sont trop importants pendant trop longtemps, le stock (l’eau présente dans la baignoire) finira par déborder.

Un Etat ne peut se permettre de « laisser courir » pendant une période trop importante une situation fortement déficitaire. Comme les ménages, l’Etat doit prendre des décisions avisées et gérer ses moyens d’actions, ses recettes, avec attention et de façon avisée. Tout comme pour le ménage, l’Etat se doit de « boucler » son budget et notamment :

  • couvrir ses dépenses courantes (transferts sociaux, frais de consommation et de fonctionnement, salaires, etc.) avec ses recettes courantes (impôts perçus sur les salaires, la TVA, etc.) ;
  • pendant le période de haute conjoncture, épargner des fonds pour pouvoir les injecter dans l’économie pendant les périodes plus creuses ;
  • faire appel au crédit dans des proportions raisonnables et dans le contexte du financement de dépenses d’investissements pluriannuelles (constructions d’autoroutes, de lycées, etc.) ;
  • éviter de refinancer la dette échue par de nouveaux emprunts qui, eux, n’ont aucune contrepartie réelle.

Même un Etat n’ayant qu’une dette relativement peu élevée doit déjà faire face à ce que les économists appellent un « coût d’opportunité » : les fonds employés au titre du remboursement de la dette et des intérêts sur cette dette ne peuvent pas être utilisées à une autre fin. A l’heure actuelle, le Luxembourg dépense entre 1,5% et 2,0% de son budget au titre du paiement des intérêts de la dette publique. En France, plus de 15% des impôts collectés sont utilisés au titre du « service de la dette ». En 2012, et malgré un niveau de dette publique ostensiblement peu élevé, du moins en comparaison internationale, le Luxembourg dépense déjà 196,3 millions EUR au titre d’intérêts échus sur la dette publique. Un tel montant correspond à quelque deux fois la contribution de l’Etat dans le fonctionnement de l’Université, dépasse de presque 10 millions EUR les dépenses du Fonds des routes en 2012 et équivaut au coût du financement du congé parental pendant trois années. Ainsi, le coût d’opportunité de la dette est déjà très important aujourd’hui, alors que le Luxembourg peut se prévaloir d’un stock de dette n’atteignant même pas les 20% du PIB et, surtout, paie un taux d’intérêt dérisoire sur sa dette en comparaison notamment avec certains pays périphériques de l’Union européenne. Notamment grâce à son « triple A » le Luxembourg range parmi les pays qui doivent payer les taux d’intérêt les moins importants au titre de sa dette.

A chaque dette correspond une contrepartie, c’est-à-dire un créancier (la personne qui prête l’argent). Or, si les financiers externes (les banques, les autres pays, les ménages, etc.), qui prêtent de l’argent au Luxembourg ont de moins de moins confiance dans la capacité de notre pays de rembourser ces dettes, ils vont réclamer une prime de risque plus élevée, c’est-à-dire des taux d’intérêts plus importants. C’est précisément la hausse de taux, peut-être encore plus que les montants absolus de dette, qui ont sonné le glas de plusieurs pays périphériques du Sud de l’Europe. Imaginons un doublement du taux d’intérêt appliqué au Luxembourg : au lieu de devoir dépenser 200 millions EUR, nous en devrions dépenser 400 millions EUR ! Plusieurs pays du Sud sont précisément confrontés à une telle situation : une dette contractée initialement à, par exemple, 5% d’intérêts est venue à échéance. Faute de moyens disponibles, les Etats ont refinancé la dette échue (l’ancienne dette) par de nouveaux emprunts contractés. Or, parallèlement, les primes de risque – le « loyer de l’argent » – ont augmenté fortement et les pays concernés ont dû débourser le double, voire plus, en termes d’intérêts pour se refinancer. De plus en plus d’argent a dû être employé pour financer la dette, et, par conséquent, de moins en moins d’argent était disponible pour les autres dépenses. Ensuite, les Etats étaient contraints à prendre des décisions drastiques, voire dramatiques, afin de boucler, tant bien que mal, leurs budgets. Un véritable cercle vicieux !

Entre 2002 et 2010, l’Administration centrale luxembourgeois, c’est-à-dire l’Etat sans les communes et sans la sécurité sociale, n’a pu clôturer qu’un seul budget annuel dans le vert. Simultanément, notre dette publique à fortement augmenté, en passant de 1,8 milliards EUR en 2005 (4.000 EUR par habitant) à 7,8 milliards EUR en 2011 (15.000 EUR par habitant).

Alors que le Luxembourg n’est aucunement dans une situation aussi dramatique que, par exemple, la Grèce, le Portugal ou l’Irlande, notre pays, aussi, dépense beaucoup plus qu’il ne pourrait le faire eu égard à ses moyens. En d’autres termes, notre pays vit au-dessus de ses revenus. Et ces moyens proviennent du moins en partie de sources volatiles ou incertaines, tel que les accises sur le tabac et les produits pétroliers vendus aux non-résidents.

Une telle accumulation de déficits publics fait gonfler le stock de dette publique, d’une part, et les intérêts relatifs à la dette, d’autre part. L’Administration centrale, en vivant significativement au-dessus de ses moyens, sera non seulement responsable d’un décalage dans le temps de la responsabilité quant au remboursement de la dette ainsi générée, mais elle aggravera par ailleurs le problème structurel relatif au financement à long terme de la sécurité sociale, tout comme elle mettra en péril les moyens d’action des générations futures pour mener des politiques nouvelles, qui seront alors confrontées à un poids sans cesse croissant d’intérêts débiteurs au service de la dette publique. Une gestion du denier public en « bon père de famille » au sein de l’Administration centrale n’est pas compatible avec une telle situation.

Dans ce contexte, il faut relever, en effet, qu’il n’est pas suffisant de simplement avancer le solde de la dette publique instantanée de l’Etat luxembourgeois. En effet, il faudrait également prendre en compte les engagements futurs de l’Etat, ce que l’on peut appeler la « dette cachée » ou « implicite ». La meilleure illustration de ce type de dépenses décalées est le financement à long terme de la sécurité sociale, en général, et des retraites, en particulier : ce que les salariés actifs cotisent aujourd’hui au régime des pensions est versé aux retraités d’aujourd’hui. Actuellement, le compte est bon, étant donné que le Luxembourg a pu, pendant les 20 dernières années, doubler le nombre d’emplois (et donc le nombre de personnes cotisant dans le système), alors que le nombre de retraités n’a pas augmenté dans la même proportion. Or, qui payera, demain, les pensions de ceux qui travaillent aujourd’hui ? En tout cas, pour garantir des prestations plus ou moins équivalentes à celles que nous connaissons aujourd’hui, il faudrait plus de 700.000 habitants en 2060 et près d’un demi-million de frontaliers, contre 150.000 aujourd’hui. Est-ce bien réaliste ? Est-ce souhaitable ? Le débat est lancé !

Que faire dans une situation de dette importante et de dette cachée ou implicite monumentale ? Baisser les bras ou engager des réformes ? Agir ou attendre ? Baisser les dépenses publiques ou augmenter les impôts, ou bien un peu des deux ? Là encore, le débat est lancé !

Vous êtes cordialement invités à discuter des notions fondamentales introduites dans cet article, et notamment des analogies entre les ménages et l’Etat en ce qui concerne une gestion financière saine et avisée, le recours raisonné à la dette par rapport à l’endettement irresponsable ou encore la différence entre les dépenses courantes et les investissements.

3 thoughts on “De l’accumulation des déficits à la crise de la dette publique

  1. Bonjour Monsieur Thelen. Tout d’abord, permettez-moi de vous féliciter pour votre blog dont je plains l’absence de réactions de la part de nos syndicats respectivement de leur organe institutionnalisé, la chambre salariale.

    En parlant de déficit public, je pense qu’il faut également parler des dettes que l’Etat luxembourgeois est pour le moment en train de cautionner dans le cadre des aides apportées à la Grèce et qui passent à la Chambre des députés comme une lettre à la poste, sans trop de débats ni trop de critiques. Si pour le moment il ne s’agit pour partie peut-être que de sûretés, une partie se présente néanmoins sous forme de paiements concrets.

    Sans vouloir condamner de façon générale cette forme de solidarité entre Etats faisant partie de la « zone euro », je manque tout de même un peu une discussion plus profonde au sujet de la pertinence de la direction dans laquelle les Etats de la « zone euro » sont en train de s’engager. Le comblement du déficit public grec me semble de plus en plus une chimère et je me pose la question s’il ne vaudrait pas mieux utiliser l’argent destiné à ces aides pour un assainissement contrôlé des dettes grecques. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

    A cette problématique de la gestion de la crise dite « de la Grèce » au niveau politique s’ajoute à mon sens la question de la politique monétaire de la Banque Centrale Europénne qui non seulement a abondamment acheté des obligations grecques (et autres) mais encore se contente de sûretés pour le moins douteuses en échange des liquidités mises à disposition des banques à taux d’intérêt bas. Êtes-vous d’avis que celle-ci se trouve actuellement sur le bon chemin en pratiquant une politique d’intérêts bas, imitant par-là son homologue américain Fed, pour relancer la conjoncture au prix d’une inflation croissante dont les premiers signes se font sentir d’ores et déjà sur les différents marchés, notamment de matières premières, mais également sur notre petit marché immobilier luxembourgeois avec une nouvelle croissance (selon les données de l’observatoire de l’habitat sur le dernier trimestre 2011) des prix de l’immobilier (même si pour partie cette flambée des prix peut s’expliquer par le changement au niveau de la réglementation du « bëllegen Acte »). N’est-on pas en train de refaire la même erreur que celle ayant été à l’origine de la crise financière éclatée en 2008, à savoir d’hypertrophier les marchés financiers avec de l’argent « bon marché », créant ainsi le tissu idéal à de nouvelles bulles de spéculation ?

    Je suis conscient que ces questions dépassent le cadre de votre article stricto sensu. Je pense tout de même qu’elles n’y sont pas totalement étrangères puisqu’elles renouent avec certaines de vos remarques (recours excessif au crédit) et la réponse à y apporter trouvera son reflet nécessaire au niveau du budget des Etats membres

  2. Monsieur Paul,

    Je vous remercie vivement de votre contribution et, surtout, pour les excellentes questions que vous posez.

    Il est tout à fait vrai qu’au cours des dernières années, et encore davantage pendant ces derniers mois et semaines, l’Etat luxembourgeois, comme ses confrères européens, a pris un certain nombre d’engagements sous forme de garanties, mais aussi sous forme de capitaux physiques à constituer. Les mesures de stabilisation du secteur financier luxembourgeois en 2008, en passant par la Facilité européenne pour la stabilité financière (FESF), les nouvelles garanties « Dexia », et, dernièrement, la participation luxembourgeoise au Mécanisme européen de stabilité (MES) ; il existe toute une panoplie d’aides et de garanties dont le total des engagements théoriques, s’ils se matérialisaient concomitamment, aurait pour conséquence une dégradation encore jamais vue des finances publiques luxembourgeoises. Un très bon résumé de ces engagements peut être consulté sous : http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2012/02/qp-kartheiser-juncker-frieden-dette-publique/index.html

    Je crois néanmoins que, de manière isolée, toutes ces interventions ont été nécessaires. L’intervention dans le secteur financier en 2008 était sans alternative pour rétablir la confiance et éviter une grave crise de confiance dans le secteur financier, en général, et dans la place financière luxembourgeoise, en particulier. Même en présence de cette intervention inédite, l’économie luxembourgeoise a accusé une récession de magnitude historique en 2009, de -5,3% ; crise de laquelle notre pays ne s’est toujours pas rétabli. Une faillite d’un seul de ces établissements financiers d’envergure systémique aurait sans doute eu pour conséquence, ni plus ni moins, la fin du secteur financier luxembourgeois tel que nous le connaissons. Jusqu’à présent, le Luxembourg a tiré avantage de la prise de participation dans les banques. Ainsi, si la confiance est rétablie, la collectivité peut profiter de ces investissements stratégiques. A titre d’exemple, le dividende tiré de la participation dans BGL BNP Paribas servira à contribuer à la diversification de l’économie luxembourgeoise à travers le récent « Luxembourg future fund ».

    Les mesures de stabilisation en Europe ont également été, je le pense, absolument indispensables. Surtout le Luxembourg, en tant qu’économie européenne la plus ouverte et qui exporte quelque 80% de sa production de biens et de services, dont environ les trois quarts à d’autres Etats membres, a intérêt à ce que l’Europe et sa devise, l’euro, soient sauvées. Si l’Europe sera réellement sauvée ou pas, dans l’état actuel des choses, tel est un autre débat… Il n’empêche que le coût de l’inaction aurait largement dépassé le coût des moyens mis dans la balance. Le Luxembourg a besoin de l’Europe et de l’euro. Si l’Europe, ses libertés fondamentales ou sa monnaie étaient menacées, les débouchés du Luxembourg, ainsi que la possibilité « d’importer » des facteurs de production (travail et capital), seraient réduites de façon significative.

    En tant que « bon élève » de l’Europe, le Luxembourg profite pour l’instant de conditions de refinancement sur les marchés de la dette à d’excellentes conditions de taux d’intérêts. La bonne notation (AAA) du Luxembourg a été une des raisons ayant suscité un grand intérêt auprès des investisseurs lors de l’émission d’un emprunt de 1 milliard EUR à un taux de 2,25%. De même, suite à la crise internationale de confiance envers l’Europe, la valeur de l’euro a baissé par rapport aux principales devises étrangères, ce qui facilite nos exportations. Ainsi, non seulement le coût budgétaire, pour le Luxembourg, doit être mis en relation avec des effets allant dans un sens opposé (dette moins onéreuse, exportations plus élevées, amélioration du solde extérieur). Mais également devrions-nous comparer ce coût avec le coût de l’inaction.

    D’un point de vue macroéconomique, nombreux sont les commentateurs qui estiment que la Grèce devrait sortir de manière ordonnée de la zone euro, dévaluer fortement sa propre devise, retrouver sa compétitivité, engager rapidement des réformes et revenir dans la zone euro au moment où le pays aurait retrouvé des bases plus saines et solides. Le point de vue politique est évidement un autre.

    Il va sans dire qu’aucune aide ne peut être concédée sans que des conditions rigoureuses y soient attachées. Il est clair qu’aucun pays ne peut durablement vivre au-dessus de ses moyens, que les finances publiques doivent être gérées en bon père de famille et que la compétitivité économique des pays qui souffrent doit être rétablie. Dans une zone à politique monétaire commune, les politiques économiques et budgétaires doivent être coordonnées et encadrées. Les actions (irréfléchies) d’un pays peuvent impacter toute la zone. Ainsi, les pays doivent absolument prendre en compte les externalités négatives de leurs actions politiques. Dans une région économique et monétaire intégrée, il n’y a plus de décisions réellement souveraines en matière budgétaire. Si un pays perd en compétitivité, ses bases fiscales se rétrécissent, l’emploi baisse, les exportations reculent et les soldes publics s’aggravent. Le manque de compétitivité est à la base de ce cercle vicieux. Pour renouer avec des comptes publics équilibrés, les pays doivent donc commencer à rétablir la compétitivité. Les dévaluations monétaires ne sont, par définition, plus possibles. Ainsi, il n’y a plus de solution « facile » aux problèmes de compétitivité, mais uniquement des réponses s’inscrivant dans une politique économique et budgétaire avisée. Le point de départ de cette démarche est toutefois la résolution des effets les plus aigus et urgents. Ce sont ces effets que l’Europe cherche à résoudre via des instruments tels que le mécanisme de stabilité.

    En ce qui concerne le risque que vous évoquez en matière de politique monétaire inflationniste, j’estime toutefois que l’intervention au niveau du rachat de dette « pourrie » a somme toute été relativement limitée. En effet, les marchés internationaux s’étaient attendus à des volumes significativement plus conséquents par rapport à ce qui a été réellement concédé de la part de la BCE. Or, même cette intervention limitée peut donner lieu à un surplus d’inflation si l’économie réelle (à savoir la production de biens et services) ne peut être relancée à brève échéance. En effet, une masse monétaire accrue pour un volume de production équivalent a tout le potentiel de générer une hausse générale des prix. Il est également primordial, dans le chef de la BCE, de relancer les flux de crédit au secteur privé en période de crise économique et de confiance (mécanisme de transmission). En effet, durant une telle période, il convient d’éviter tout resserrement du crédit bancaire aux entreprises et aux ménages, lequel provoquerait une dégradation conjoncturelle encore plus dramatique.

  3. Leader de droite ou de gauche, c’est pareil. tout les pays dans la même situation que nous, ou moins ou pire, ont tous entrepris des reformes en profindeurs et douleureuses. Ce que les gouvernements et les electeurs ne veulent toujours pas admettre, c’est que le monde a changé.
    Les politiciens, droite et gauche confondus, qui sont passés par le pouvoir, ont tous été éduqué à l’ENA, et ont donc tous appris à prêcher de la même façon aux citoyens pour se faire élire. Ce que nous avons besoin, en urgence, ce sont de vrais leaders, réalistes, et qui ne pensent pas à leur réélections, mais à leur pays. La situation de la dette est telle qu’il nous faudrait une croissance de 9% jusqu’en 2050 pour la résorber. autrement dit, nous somme en route pour la faillite. Oublions nos retraites promises. Car, les dettes ici ne comprennet pas les dettes “hors-bilans”, c’est à dire toutes les pensions, entre autre promises par notre système de repartition depuis 1946. Hors, ce sont 700 000 nouveaux retraités qui viennent aux caisses à partir de 2013 !!!

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