La structure des dépenses publiques passée au crible : le Luxembourg vit au-dessus de ses moyens !

Fin mars 2013, le STATEC a publié une étude sur l’évolution et la structure des dépenses publiques luxembourgeoises depuis le milieu des années 1990[1]. Le STATEC y note, qu’en termes absolus, les dépenses des administrations publiques (administration centrale, communes, sécurité sociale) sont très élevées au Luxembourg, soit 34.400 EUR par habitant, contre 14.000 EUR dans la zone euro en moyenne en 2011. Rapportées au PIB, nos dépenses publiques se situeraient cependant en-dessous de la moyenne européenne : 42% du PIB au Grand-Duché en 2011, contre près de 50% du PIB dans la zone euro.

Dans son étude, le STATEC note, qu’avec la crise, la part des dépenses publiques dans le PIB a fortement augmenté, en passant de 36,3% du PIB en 2007 à 44,6% en 2009, pour revenir à 42% en 2011. Cette évolution résulterait d’un PIB en berne et un peu moins de l’augmentation intrinsèque des dépenses. L’équilibre des finances publiques est dit « fragilisé par les recettes fiscales atones suite au ralentissement économique ».

En ce qui concerne la structure des dépenses publiques, les prestations et transferts sociaux en nature et en espèces représentent près de la moitié des dépenses publiques (47,3% en 2011). La part des dépenses de fonctionnement (rémunérations et consommation intermédiaire) dans les dépenses totales s’élève à 27,7%. Les investissements publics au Luxembourg atteignent 9,1% des dépenses totales en 2011. Finalement, le service de la dette équivaut à un peu plus de 1% des dépenses publiques totales au Luxembourg (contre plus de 6% dans la zone euro).

Ces quelques chiffres méritent sans doute une analyse comparative poussée. Dans le cadre de cette contribution, je me limiterai toutefois à quelques réflexions plus fondamentales.

Le travail du STATEC dans le cadre de cette étude consiste notamment à ramener des dépenses publiques absolues à certains ordres de grandeurs plus parlants, telle que la population ou encore le PIB. Dans ses avis budgétaires notamment, la Chambre de Commerce propose traditionnellement des études similaires, en exprimant également les dépenses publiques – peu palpables – en fonction d’une certaine grille de lecture plus tangible. Contrairement à la méthodologie retenue par le STATEC pour le soin de ses études, je propose par ailleurs la prise en compte, au-delà des habitants, des travailleurs frontaliers dans le calcul des données per capita, étant donné qu’une partie substantielle de la richesse économique (c’est-à-dire du PIB) est initialement produite par et redistribuée ensuite vers les facteurs de production sis à l’étranger. Dans une publication antérieure sur ce blog – intitulée « Les données économiques luxembourgeoises ramenées au PIB…à interpréter avec prudence[2] », j’ai déjà pu attirer l’attention des lecteurs sur les limites de l’indicateur du PIB, en général, et de son utilité comme étalon de mesure dans le contexte luxembourgeois, en particulier.

Le fait d’exprimer les dépenses et les recettes publiques luxembourgeoises vis-à-vis du PIB (généré par les facteurs de production tant indigènes que transfrontaliers) constitue un exercice particulièrement périlleux. En effet, de nombreuses dépenses publiques conséquentes sont effectuées sans que les frontaliers n’en retirent quelconque avantage (cf. politiques d’éducation, de logement, de défense, …).

Quant aux recettes, les frontaliers qui paient leurs impôts sur les salaires et leurs cotisations sociales au Grand-Duché contribuent au financement desdites politiques. Un autre phénomène qui « gonfle » – cette fois-ci – les recettes (au total et par habitant) est celui du rendement fiscal substantiel qu’engendre la dépense de consommation étrangère au Luxembourg : les droits d’accises sur les alcools et le tabac, la TVA sur le commerce électronique, etc. qui génèrent une plus-value de l’ordre de 2 milliards EUR, soit quelque 15% de l’ensemble des moyens d’action de l’Administration centrale. Il est vrai que le Luxembourg, notamment dans le cadre des accords UEBL, reverse une partie des taxes indirectes à la Belgique. Toujours est-il qu’une juxtaposition entre recettes, dépenses et PIB est à prendre par des pincettes !

Peu importe les méthodologies appliquées et le thermomètre utilisé, les dépenses publiques relatives sont très (trop) élevées en comparaison internationale et le Luxembourg vit au-dessus de ses moyens. C’est un phénomène déjà largement connu avant la crise et amplifié par la crise du fait que les recettes publiques commencent à s’affaiblir. Les récents développements autour de la place financière ne sont guère propices pour inverser cette tendance. De même, de nouvelles hausses fiscales seraient contre-productives lorsqu’elles affectent l’attractivité du site grand-ducal.

Je note finalement que le service de la dette, dont les ramifications budgétaires sont qualifiées « d’encore très faibles » par les auteurs de l’étude du STATEC, a connu une progression fulgurante au cours des dernières années, et ce suite à la situation déficitaire structurelle de l’Administration centrale (9 exercices déficitaires sur 10 au cours de la décennie 2003 à 2012) et le gonflement associé de la dette publique, laquelle est passée de 1,6 milliard EUR fin 2003 à 9,2 milliards EUR fin 2012 (+484%) (respectivement à 6,2 milliards EUR (+294%) si déduction est faite des emprunts contractés en vue de la stabilisation du secteur financier et de la zone euro).

In fine, à politique inchangée, l’Administration centrale devrait connaître un déficit de l’ordre de 2 milliards EUR à l’horizon 2016. Tous les jours donc, 5,5 millions EUR seraient ainsi dépensés à découvert et devraient être remboursés par les générations futures. Afin d’en rectifier le tir, il semble évident que la feuille de route y relative ne saura se contenter d’ajustements ponctuels. Au contraire, un exercice de radiographie prenant en compte l’ensemble des blocs de dépenses précités s’impose, tout en optimisant et en pérennisant les recettes.

Les mesures annoncées ce matin par le Premier Ministre dans la déclaration gouvernementale sur l’état de la Nation doivent être analysées quant à leur capacité de contribuer rapidement à redresser les déficits luxembourgeois, qui ne sont pas seulement de nature budgétaire, mais qui touchent d’autres aspects de la gouvernance socio-économique (structure de l’économie, compétitivité, éducation, fonctionnement de l’Etat,…).

J’y reviendrai dans mes prochains posts.


[1] STATEC :
« Le Luxembourg 1960 – 2010 : L’évolution et la structure des
dépenses publiques depuis le milieu des années 1990 », mars 2013.

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